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淺議檢察機關應當開展行政執法監督工作
時間:2015-06-03  作者:史秀云  新聞來源:  【字號: | |
  

    積近三十年從事檢察工作的實踐及對中國檢察制度的反思,筆者深感憲法賦予的檢察機關法律監督職能還未得到充分有效的發揮與挖掘。特別是隨著經濟社會的轉型發展,我們已經不可避免地迎來了一個新的矛盾凸顯期,一些新的社會現象與矛盾亟待法律調整。行政執法作為一個重要的法律調整手段,在社會管理中已日益顯示出自己的強大功能與積極作用,但同任何法律的實施一樣,以人為執法主體的行政執法活動在執行過程中難免會產生一些偏差甚至有悖于執法初衷的問題,而在目前的檢察工作制度中,檢察機關在法律監督方面主要體現在對《刑法》、《刑訴法》的監督,行政執法活動中的作用更是僅僅限于對于行政執法瀆職犯罪的查處。做為國家法律監督機關,檢察機關在這種新的社會關系的法律調整中應當充分發揮自己的職能,要像對《刑法》和《刑訴法》的監督那樣,建立對行政執法活動的常態化、制度化、系統化監督機制,通過開展行政執法監督促進行政執法活動的依法、文明開展。

  一、為什么要開展行政執法監督

  (一)社會發展向開展行政執法監督提出了必要性

  隨著生活方式的多樣化,人們的思維方式也日趨多元化。特別是在這個以網絡為傳播載體的社會里,任何一個敏感的話題,一經網絡傳輸都可能產生后果讓人無法預料的蝴蝶效應,在社會生活中蕩起圈圈漣漪。承載著社會管理職能,關系著千家萬戶老百姓切身利益的行政執法活動,無異是這種網絡傳媒著意捕捉的對象。點擊一系列重大網絡炒作題材,在社會上產生負面影響,甚至引發重大社會問題的事件,背后往往都徘徊著行政執法缺位或不當行政執法的魅影。借助于網絡平臺,一個極微小的事件,都可能被渲染、放大成為一個無限大的社會問題。“毒奶粉”、“瘦肉精”事件在刺激著國人神經的同時也在拷問著行政執法機關的良心;“樓歪歪”……等字眼顯示了網絡語言智慧,調侃中卻透露出一種悲憤與無奈;“城管”等理應十分高大的行政執法形象,已然成為邪惡的代名詞。在網絡時代,行政執法不規范、不文明已成為影響社會穩定、引發新的社會問題、動搖黨的執政基礎、削弱政府公信力的重要因素。人民群眾期盼著行政執法活動的文明開展,網絡社會呼喚著行政執法的規范進行。讓人欣慰的是每一起重大事件的善后處理中,都活躍著檢察官的身影,這無疑給廣大人民群眾增添了一絲安慰與信心,但作為檢察工作者,我們卻分明感受到了更多的尷尬與無奈。在拷問重大事件背后的行政執法效能的同時,我們應當深刻反思檢察工作在行政執法監督方面的職能定位與職責履行問題。對廣大人民群眾而言,利益受到損害后的任何事后救濟措施都等于零;對社會公平正義而言,任何事后的積極補救都顯得蒼白、無力。檢察機關應當成為因不當行政執法給人民群眾造成損害的防火墻,而不僅僅是救火隊;應當成為行政執法開展過程的監控器而不僅僅是化解不當行政執法引發的社會問題的減壓閥。面對社會對于行政執法領域公正與正義的呼喚,檢察機關不能“猶抱琵琶半遮面”甚至“千呼萬喚不出來”,而應積極介入,理性參與,切實監督,充分地發揮好自己的職能。在檢察機關內部設置機構單列、職能明確的行政執法監督部門,挖掘檢察潛能,延伸監督觸角,建立、健全、完善行政執法監督工作機制,應該是檢察機關創新社會管理的重要方面。

  (二)法律定位為開展行政執法監督提供了合法性

  “人民檢察院是國家法律監督機關”,這是檢察機關憲法地位與職能定位,也是檢察機關開展法律監督工作的法律依據。回顧恢復重建以來檢察工作發展歷程,法律監督工作經歷了由單純的刑事訴訟監督到刑、民事監督并重的發展過程。這一發展歷程充分反映出法律監督工作是在實踐中不斷豐富監督內涵、擴張監督范圍、挖掘監督潛能的過程。以法律為依據,以國家強制力為保障,以社會管理為載體,以公民、法人經濟社會生活為主要調整對象的行政執法活動,理應成為法律監督的重要內容。

  1、 開展行政執法監督工作是檢察機關法律職能的理性回歸。對行政管理事務進行監督是人民檢察事業的光榮傳統。共和國成立之初,人民檢察院即將監督觸角伸入到了社會管理的各個層面,各個角落,從而形成了具有中國特色的檢察制度,為新生的共和國的成長發展做出了不可磨滅的貢獻。十年浩劫,法制建設受到嚴重摧殘。改革開改后,隨著法制建設的重新開始,檢察事業迎來了新生。但適應當時維護社會穩定的需要,重建后的檢察機關把主要精力放在了打擊嚴重刑事犯罪活動上,雖然同步開展了相應的刑事訴訟監督工作,但實質上更多地充當了指控犯罪的工具而不是監督法律實施的主體,法律監督職能未能得到充分發揮,職能范圍也局限于刑事訴訟中而實際上成了單一的“刑事檢察院”。隨著改革開放的深入推進與經濟生活的日益多元化,檢察機關順應社會發展,工作職責不斷擴張,但在發展方向上卻背離了法律監督的基本職能,不恰當地開展了諸如稅務檢查、森林案件、重大責任事故的調查等工作,不自覺地淪落為了行政執法主體,監督者變成了執行者,以致于這些工作職責在被剝離時不得不被動地一次次的徒勞而又悲情色彩十分濃重的發起自衛反擊戰與權利維護之爭,極大地挫傷了廣大檢察干警的積極性。隨著法制進程的推進,1988年試點開展了民事訴訟監督工作,經過不斷探索、完善,民事檢察工作逐步成熟發展起來,這應該是檢察機關向自己法律監督職能的一次回歸。1998年開展立案監督工作,使偵查監督活動第一次擺脫了對于刑事案件審查工作的依附地位。隨著行政執法活動在社會生活中的地位與作用越來越突出,開展并加強對行政執法的監督工作毫無疑問應當成為檢察機關向自己法律監督職能定位上的又一次傾情回歸。歸途雖然坎坷,但回歸的心態卻應該更加理性平和,回歸的勇氣應該更為堅定執著,回歸的步履應該更顯穩健沉著。

  2、 開展行政執法監督是檢察事業科學發展的必然要求

  科學發展是時代主題,是檢察工作必由之路。科學發展不應當僅僅體現在裝備的現代化、手段的信息化、機構的精簡化上,而更應該實行在對自己職能定位的精確理解、對自身發展方向的科學把握、對開展檢察工作價值的理性追求上。“強化法律監督、維護公平正義”無疑是指導檢察工作科學發展的根本方針。公平正義不僅僅體現在刑、民事訴訟活動中,更廣泛地存在于社會生活的方方面面,特別是縈系在行政執法活動的規范、文明、依法、正確開展上。強化法律監督是檢察機關維護公平正義的基本手段,也是履行職責的價值體現。而目前以刑事、民事為主要監督對象的法律監督體系顯然是一種殘缺的、不健全的體系。著眼科學發展,著力于維護公平正義,檢察機關應當重新審視自己的社會責任,構建以刑事訴訟活動、民事訴訟活動、行政執法活動為主要監督對象的法律監督體系,把監督的觸角由刑、民事訴訟領域延伸到行政執法領域,更好地維護最廣大人民群眾的公平與正義。

  3、 開展行政執法監督是檢察改革走向深入的戰略選擇

  隨著司法改革進程的不斷深入,一些重大改革成果已在檢察工作中得到充分運用。如何進一步推進改革,筆者認為在當前學界視檢察機關為唐僧肉必欲分食而后快的輿論環境下,檢察機關絕不能被動地在現有職能框架內打轉轉,而應沉著、堅定地走內向型體制改革與外向型職能擴張的改革之路,以改革回應質疑,用發展解決問題。須知徒勞的抗爭是消亡的前奏,封閉是沉淪的代名詞,積極的行動才是真正的出路,開展行政執法監督無疑是挖掘檢察潛能、回應社會需要、突出輿論重圍、完成自我轉型、重構檢察權威的一個突破口。首先,檢察改革的終極目標應當是檢察職能的充分發揮而不是工作機制的機械重構。當前進行的司法改革把著力點選擇在了對現行工作體制、機制的改革上,這無疑對規范執法行為、提高司法效率、促進執法公正具有積極的意義。但這種建立在不全面的檢察職能基礎上的工作機制,顯然不可能是一種健全的機制。檢察改革應當瞄準而且緊緊把握充分發揮檢察職能這一命題展開、推進,行政執法監督應當是這一命題的主題詞。其次,檢察改革的著力重點應當是檢察職能的深層挖掘而不是內設機構的簡單重組。機構改革是檢察改革的重要內容。“規范”、“正名”、“重組”,特別是省院大力倡導、著力推進的小院整合,無疑是科學合理配置司法資源的有效措施。但改革不是簡單的數學題,可以用減法或加法來實現,而是復雜的化學題,應當包括一系列復雜的化學反應,通過一系列置換反應、聚變反應、裂變反應,把有限的檢察資源置換出來,釋放檢察工作新的能量,挖掘檢察工作潛力,開發行政執法監督這一處女地,應當是改革的著力點。

  (三)司法實踐為開展行政執法監督揭示了可行性

  近三十年檢察工作的實踐與探索無疑為開展行政執法監督工作提供了豐富的經驗,從而便開展行政執法監督工作具備了切實的可行性。這種可行性主要體現在幾個方面:

  一是檢察機關在開展刑、民事監督中形成了較為完備成熟的監督模式,這些模式雖然不能簡單地粘貼應用于行政執法監督活動中,但完全可以成為借鑒的范本。

  二是強化法律監督主題的確立為檢察機關發展指明了方向。

  三是近年來開展的一系列專項活動特別是行政執法與刑事執法對接工作,客觀上宣傳鞏固了檢察機關職能地位,激活了行政執法主體接受監督的意識,為實現行政執法監督常態化、制度化、系統化、程序化奠定了思想基礎。

  二、行政執法監督的職能定位與實現途徑

  (一)關于行政執法監督的職能定位問題

  根據法律規定,結合檢察工作實踐經驗,我們可以把行政執法監督活動表述為:行政執法監督是人民檢察院根據憲法規定,對行政執法機關行政執法活動進行監督的專門工作。這就是行政執法監督的職能定位,對這一定位就當從幾個方面理解、把握:一是行政法律監督是檢察機關的專門工作。二是行政執法監督的對象是行政執法機關行政執法活動。三是行政執法監督必須依法開展。

  (二)關于行政執法監督實現途徑問題

  同刑、民事訴訟監督活動一樣,行政執法監督工作同樣存在一個探索、成長、定型的過程。在現階段行政執法監督法律體系不太完備、監督工作剛剛起步的情況下,作為行政執法監督主體的檢察機關應當發揮自身在法律監督方面的職能優勢與經驗,深入研究、大膽探索,努力從以下幾個方面實現行政執法監督:

  一是積極參與、推動行政執法監督立法。

  二是集中開展行政執法專項檢查活動。行政執法活動涉及面廣。開展行政執法監督工作,不能眉毛胡子一把抓,而應結合社會、經濟、民生需要,適時地開展各項專項檢查活動,努力提高行政執法監督實效。

  三是認真開展個案監督工作。檢察機關法律監督職能直接地體現在對個案的監督上。在行政執法監督工作中,要牢牢把握個案監督這個核心問題與中心工作,針對行政執法機關具體執法行為進行全程監督。

  四是切實加強對行政執法活動的研究。調查研究是實現、開展行政執法監督的基礎性工作。檢察機關只有圍繞社會熱點問題進行深入調查研究,才能掌握開展行政執法監督工作的主動,使行政執法監督活動做到有針對、有目的開展。

  三、行政執法監督程序設計

  任何有效的監督都建立在完美的程序設計基礎之上。在目前行政執法監督無現成模式可供利用的情況下,根據行政執法程序規定及運行規律,筆者認為可以“圍繞一條主線、把握三個環節、落實六項措施”為整體構想與框架,設計、架構行政執法監督程序體系,并在實踐中不斷完善、充實。

  圍繞一條主線即緊緊圍繞保障、促進行政執法監督活動依法、公開、公正、高效開展這一主線開展行政執法監督工作。

  把握三個環節即:一是在行政執法活動程序啟動前的事前預警;二是行政執法活動實施過程中的事中監控;三是行政執法活動程序終了之后的事后救濟。

  (一)事前預警措施

  監督的價值追求在于促進行政執法的公開公正進行,最大限度地維護社會公平正義。因此在行政執法機關啟動行政執法程序前,對重大行政執法事項通過檢察手段向行政機關進行預警就顯得十分重要。在這個階段檢察機關可能采取的程序性監督措施就是檢察建議。檢察機關行政執法監督部門要緊緊追蹤社會熱點、焦點問題,開展社會調查,根據掌握的動態,及時向相關行政執法機關發出啟動或者強化行政執法活動的檢察建議,促進行政執法工作的健康開展。

  (二)事中監控措施

  對于已經進入行政執法機關執法程序的行政執法事項,檢察機關能夠采取的程序性監督措施應當包括以下幾個方面:一是對重大行政執法事項的適時介入。對于可能影響社會穩定的重大行政執法事項或者檢察機關認為應當介入的行政執法事項,檢察機關行政執法監督部門要在適當的時候以適當的方式介入行政機關執法活動,隨時了解、掌握執法進程、狀態與效果。二是對行政執法機關執法行為進行司法質詢,促進行政執法機關就執法活動中的不當行為、措施進行自我糾正。三是對行政機關行政執法活動中的重大違法問題提出糾正違法意見,及時糾正、防范執法偏頗。

  (三)事后救濟措施

  對于行政執法機關完成執法程序的行政執法事項或者因行政執法機關不當執法損害公民、國家、法人利益的情形,檢察機關可以通過以下監督程序進行事后救濟:一是啟動行政公訴程序。對于沒有適格原告的行政執法案件,檢察機關認為行政機關的行為違反了有關法律規定,侵害了公民、法人和其他組織的合法權益,損害國家和社會公共利益,可以依照行政訴訟程序向法院提起公訴,提請法院進行審理并做出裁判。二是開展職務犯罪查辦工作。對于行政執法機關工作人員在行政執法過程中玩忽職守、濫用職權損害國家、公民、法人和社會公共利益,構成犯罪的,檢察機關要及時啟動職務犯罪偵查程序,追究相關人員的法律責任。

  總而言之,人民檢察院作為國家的法律監督機關,就應當對現行頒布的所有法律擔負起憲法賦予我們的神圣職責。當務之急,筆者建議各級檢察機關應當迅速成立相應的專門監督的內設機構,開展和研究行政執法監督方面的實體和程序問題,使行政執法監督這一方面的檢察工作開展起來,并且科學、穩步的發展,為法治中國作出我們應有的貢獻!

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